ALTERAÇÃO CONTRATUAL QUANTITATIVA EM CONTRATO COMPOSTO POR ITENS ... 30 de Setembro de 2014
Sabe-se que o contrato administrativo deve ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as disposições de suas cláusulas, do instrumento convocatório e da proposta selecionada como vencedora.

No entanto, visando atender ao interesse público o art. 65 da Lei 8.666/93  dispõe sobre a possibilidade de alteração dos contratos:

“Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo das partes:
(...)
§ 1º. O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifício, ou de equipamento, até o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acréscimos.
§ 2º. Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos no parágrafo anterior, salvo:
I -  ... (vetado);
II - as supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes.

§ 6º. Em havendo alteração unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o equilíbrio econômico-financeiro inicial.”

Da leitura do preceito da Lei de Licitações denota-se existirem duas modalidades de alteração contratual, a saber:

a) alteração qualitativa – relacionada com as condições do objeto, aplicando-se quando fatos supervenientes ensejarem a necessidade de alteração do projeto ou das especificações do objeto para melhor atendimento do interesse público (“a” do I do art. 65)[1].

b) alteração quantitativa – enseja, igualmente em face de fato superveniente, a alteração do quantitativo do objeto, ou seja, da quantidade contratada, sendo o valor contratual utilizado como parâmetro para aferição do montante a ser acrescido ou suprimido[2], conforme o caso, cujo limite é de 25% do valor inicial do contrato no caso de compras, obras e serviços e de 50% na hipótese de reforma de edifício ou de equipamento.

O objeto do contrato, portanto, pode ser modificado apenas nas duas situações acima e nos limites fixados, não se admitindo, em hipótese alguma, a desnaturação do objeto inicialmente estipulado nem mesmo a inclusão de serviços não previstos originariamente, pois tais procedimentos não possuem amparo legal e afrontam vários princípios administrativos, como o da própria licitação, da vinculação ao instrumento convocatório, da isonomia, etc.

Outrossim, deve restar evidenciado que um fato posterior alterou a solução inicialmente adotada(fato superveniente).Ou seja, a alteração contratual não pode decorrer de falta de planejamento e/ou falhas no projetoou termo de referência, sob pena de responsabilidade de quem tenha dado causa ao equívoco.Ainda, tal fato deve, por óbvio, ser compatível com o interesse público almejado.

O planejamento adequado das contratações, portanto, deve considerar todos os projetos numa visão sistêmica e integrada dos processos.

Enfim, à evidência da sucessão de circunstâncias novas e que tenha alterado as necessidades da administração será possível a alteração contratual. Para tanto, deve a Administração demonstrar tal ocorrência no processo de modo a motivar a alteração pretendida juntando as conclusões técnicas (necessidade da alteração para melhor atender às necessidades) e jurídicas (legalidade do procedimento ante as normas da entidade, respeito ao limite imposto, dentre outros) e formalizando as alterações mediante termo aditivo.

Postas as considerações conceituais acima, deve ser estudado como será o cômputo dos percentuais de alteração contratual na hipótese de contrato com itens diversos, se baseado no valor total do contrato ou no valor dos itens.

As modificações quantitativas desses contratos compostos por itens merecem análise detida para evitar a descaracterização do objeto.

Rememora-se que a Lei 8.666/93 (art. 65, §1°) disciplina que os acréscimos e supressões são computados em vista do valor inicial atualizado do contrato.

Numa interpretação literal do dispositivo pode-se chegar à conclusão de que o valor inicial do contrato refere-se ao valor global, independentemente do quanto se acresça ou suprima em cada item, parcela ou serviço. Mas tal interpretação pode trazer consequências nefastas aos contratos, em prejuízo da economicidade e desnaturando o objeto.

Explica-se. Contratos formados por itens estão mais propensos a sofrerem o chamado “jogo de planilha”, no qual os licitantes apresentam em suas propostas valores reduzidos a itens com quantitativos excessivos e, por outro lado, valores excessivos para os quantitativos diminutos. O valor global, nesse caso, pode ser o mais vantajoso num primeiro momento, mas se houver necessidade de acréscimo àqueles itens com menor quantitativo o valor se elevará podendo evidenciar superfaturamento em prejuízo à economicidade.

Do mesmo modo, o acréscimo excessivo na quantidade de um único item pode afetar a economicidade também por conta do denominado ganho de escala. Sabe-se que quanto maior é a produção de determinado produto menores são os seus custos e menor pode ser o seu valor final. Considerando esse aspecto, se desde a elaboração do edital já houvesse um quantitativo maior do item para atender às necessidades da administração o valor das propostas poderia ser reduzido.

Ademais, além do aspecto econômico, a alteração contratual que considera unicamente o valor global pode desnaturar o contrato, gerando uma modificação substancial em decorrência do acréscimo ou supressão excessiva de um item. Haverá ao final incompatibilidade com o modelo original do contrato e até mesmo com a proposta vencedora, ferindo os princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório.

Nesse aspecto, em que pese o contrato ter sido firmado por preço global/totale a Lei de Licitaçõesprever que o percentual de acréscimo permitido deve ser calculado em face do valor inicial atualizado do contrato, é preciso que a proporção dos quantitativos de cada item que compõe o objeto seja respeitada, inadmitindo-se, desse modo, que a administração verifique o percentual correspondente ao valor total do contrato para proceder à alteração em um único item do resultado daquele cálculo.

Nesse sentido é o entendimento do TCU:

“Serão proporcionais aos itens, etapas ou parcelas os acréscimos ou supressões de quantitativos que se fizerem necessários nos contratos.
Diante da necessidade de se acrescer ou suprimir quantidade de parte do objeto contratado, deve a Administração considerar o valor inicial atualizado do item, etapa ou parcela para calcular o acréscimo ou a supressão pretendida.”[3]

“9.1.41. observe, como regra, o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato para a alteração dos quantitativos dos itens contratados, de forma a garantir que as alterações não constituam "jogo de preços", conforme estabelecido no art. 65, § 1º, da Lei nº 8.666/93;.”[4]

Portanto, considerando ser o objeto contratual dividido em itens, a identificação do percentual permitido para alterações quantitativas deve ser feita frente ao custo de cada qual, guardando a proporcionalidade devida, para que não haja desnaturação do objeto. Não é crível, desse modo, considerar unicamente o valor global para fins de cálculo do percentual e proceder ao acréscimo do quantitativo correspondente em um único item.

O mesmo entendimento ora estudado deve ser aplicado para contratos cujo objeto seja a execução de serviços, no qual o total do contrato considera o somatório de itens diversos.

Enfim, deve-se atuar, nesses casos, com razoabilidade e proporcionalidade. A fórmula acima, entretanto, não é absoluta, comportando em casos específicos e particulares, a exemplo dos relacionados a obras e serviços de engenharias, pequenas variações para melhor atender ao interesse público. Mas é inviável e irregular desnaturar o objeto licitado, com alterações desproporcionais de itens, ante os motivos acima expostos.


[1]O limite admitido para as alterações qualitativas é, em regra, também de 25% do valor inicial do contrato, admitindo o TCU, em caráter excepcional, que esse montante seja ultrapassado em algumas situações e desde que atendidos os requisitos que indica (Acórdão n° 837/2004 – Plenário).
[2]As supressões resultantes de acordo celebrado entre os contratantes podem superar tal limite (II do § 2º do art. 65 da Lei).
[3]Licitações e contratos:orientações e jurisprudência doTCU/Tribunal de Contas da União, 4ª ed. rev., atual. e ampl., Brasília, 2010, p. 803/804.
[4]TCU. Acórdão 265/2010. Plenário.
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2 Comentários

Viviane Consolin - 17/10/2018 - 11:19

Em lote único onde há 03 itens para locação de veículos, sendo cada item, veículo distinto, posso aditar em 25% o valor somente de um item, sendo este o de menor valor (duster)?
Ex. lote 1 - 03 cobalt
lote 02 - 03 duster - valor mensal 300,00 veículo
lote 03 - 82 gol - valor mensal 1.300, veículo
Ressalta-se que a empresa manifestou desinteresse e alegou a Sumula 265/2010-TCU como motivo para negativa.

Resposta JML:

Prezada Viviane!
Agradecemos sua interação no Blog JML.
Quanto à sua pergunta, primeiramente deve-se ponderar que, nos termos do art. 65, §1º, da Lei 8.666, o particular contratado “fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras, até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato”. Tais alterações, no entanto, devem decorrer de fato superveniente à contratação, justificado e demonstrado no processo, visto que as modificações contratuais não podem decorrer de falta de planejamento e/ou falhas no projeto ou termo de referência, sob pena de responsabilidade de quem tenha dado causa ao equívoco. E quando o objeto da contratação é dividido em itens, o acréscimo deve respeitar a proporcionalidade de seus quantitativos, conforme já apontou o Tribunal de Contas da União:
 
“Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites estabelecidos pela Lei de Licitações. Acima dos percentuais legais aceitos, são permitidas apenas supressões resultantes de acordos celebrados entre as partes. Essa é a regra.
Serão proporcionais aos itens, etapas ou parcelas os acréscimos ou supressões de quantitativos que se fizerem necessários nos contratos.
Diante da necessidade de se acrescer ou suprimir quantidade de parte do objeto contratado, deve a Administração considerar o valor inicial atualizado do item, etapa ou parcela para calcular o acréscimo ou a supressão pretendida.” BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência: Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010, p. 803-804.


Autor: Consultoria JML
SORAYA BUKZEM - 16/04/2018 - 21:40

Ao proceder à análise de aditivos para alterações quantitativas de contratos, sempre nos deparamos com situações em que não fica claro se a alteração pretendida vai gerar mudança de objeto.
Na hipótese de uma licitação para contratação de serviços a serem realizados em locais diferentes, caso fosse preciso acrescentar um novo local, isso seria "aumentar" um item em 100%, ferindo a proporcionalidade do contrato? Seria a inclusão de um item não licitado, ferindo a vinculação ao instrumento convocatório? Ou poderia ser apenas um acréscimo no valor do contrato?

Resposta JML:

Olá Soraya, primeiramente, agradecemos sua interação em nosso Blog. Primeiramente, é importante destacar que a análise acerca da desnaturação ou não do objeto depende muito das peculiaridades do caso concreto. E, como não há parâmetros na Lei, essa questão pode ensejar divergências. Na visão da JML, a prestação de serviços em local diverso do licitado caracteriza inclusão de objeto novo, razão pela qual a alteração contratual não pode ocorrer.

Att.


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